Samer bosatt i byer utgjør en stadig stigende andel av de registrerte i Sametingets valgmanntall. Dermed har de bybosatte samene blitt gjenstand for økt oppmerksomhet, inkludert samepolitisk interesse. Hva skjer så med det samiske partisystemet når bysamene kommer på den samepolitiske dagsordenen? I artikkelen undersøker vi i hvilken grad aktører som stiller liste ved sametingsvalg i Norge, eksplisitt utformer politikk innrettet mot samer som er bosatt i byer. Dette gjøres gjennom en studie av valgprogram for åtte partier og andre listestillere i perioden 2009–2017. Vi finner at bysamer generelt er blitt et tema i valgprogrammene. I 2009 var det tydelige forskjeller mellom de store listestillerne i prioritering av bysamene. Fra og med 2013 har derimot ingen av disse partiene utvetydig prioritert samiske bygdesamfunn på bekostning av bysamene. Det har således funnet sted en konvergens på dette saksfeltet. Noen partier er mer forbeholdne overfor bysamene, men det ser ut til å være primært fordi deres samepolitiske ambisjoner generelt er mer begrensede. Det er derfor ikke treffende å snakke om en skillelinje mellom bysamiske og bygdesamiske partier. Bysamenes situasjon er heller blitt et valensspørsmål; en fellesverdi som de fleste listestillerne vil prioritere, men uten å nedprioritere samiske bygdesamfunn.

Sámi living in cities constitute an increasing share of the Sámediggi electoral roll. What happens, then, to the Sámi party system when the urban Sámi receive increased political attention? In this article, we study to what extent the parties and lists that participate in Sámediggi elections in Norway explicitly develop policies aimed at the urban Sámi, through an analysis of the electoral programmes of eight parties from 2009 to 2017. The situation of the urban Sámi has in general become an issue in the electoral programmes. In 2009, there were clear differences between the major parties in their emphasis on the urban Sámi. Since 2013, however, none of these parties unambiguously prioritizes rural Sámi communities at the expense of the urban Sámi. There has thus been a convergence in this policy area. Some parties have more limited ambitions for the urban Sámi, but this seems to be because their general Sámi policy is less ambitious. A cleavage that separates parties for urban and rural Sámi, respectively, has not appeared. The situation of the urban Sámi can rather be seen as a valence issue that that most parties will prioritize, but without giving the rural Sámi communities a lower priority.

Byene tiltrekker seg samer. Flere bysamer kan endre politikken. Byene kan ta over makta. Vil ikke styres av bysamene. Dette knippet av utsagn er et utvalg overskrifter som ble anvendt av NRK Sápmi da de i mars 2012 hadde flere oppslag som tematiserte aspekter ved samenes bosettingsmønster i Norge. En rød tråd i oppslagene var at en tilsynelatende stadig større andel av Norges samebefolkning er bosatt i byer og/eller sør for det som har vært betraktet som samenes tradisjonelle bosettingsområde. Tematikken var ikke ny, men den var blitt aktualisert av en fersk rapport som helt konkret tallfestet visse årskulls utflytting til byer fra distriktsområder med samisk bosetting (Sørlie og Broderstad 2011). Rapporten både bekreftet og spesifiserte tendenser som like før var blitt sammenfattet i en studie av den geografiske fordelingen av Sametingets valgmanntall mellom sametingsvalgene i 1989 og 2009, nemlig til dels markante samisk-demografiske forskyvninger fra bygd til by og fra nord til sør (Pettersen 2011). Etter hvert har forekomsten av slike forskyvninger fått status som et faktum (se f.eks. Selle, Semb, Strømsnes og Nordø 2015), og samisk urbanisering og urbanitet har så smått blitt et eget forskningstema (Pedersen og Nyseth 2015b). Det tidligere bildet av samene som en utkantbefolkning både på nasjonalt og lokalt nivå (Aubert 1978) er dermed for alvor blitt justert. Den samiske rural-urban-dimensjonen er således kommet mer på linje med hva som er tilfelle for mange andre urfolk, hvor ulike aspekter ved tiltagende og til dels omfattende «urfolksurbanitet» lenge har påkalt oppmerksomhet (se f.eks. Meredith 2000; Newhouse og Peters red. 2003; Peters og Andersen red. 2013).

Politisk har samenes bosettingsmønster i Norge de facto betydning for fordelingen av mandater mellom de valgkretsene som her benyttes ved sametingsvalg.² Et mer åpent spørsmål er i hvilken grad dette mønsteret – dets forskyvninger inkludert – påvirker samepolitikkens innholdsside: Hvilke saker løftes frem av involverte aktører, og hvilke saker får gjennomslag når beslutninger fattes? I vår artikkel er hensikten å se nærmere på førstnevnte aspekt ved å undersøke i hvilken grad de som stiller liste ved sametingsvalg i Norge, eksplisitt tematiserer samisk-demografiske forhold når de utformer sin politikk. Vårt hovedfokus er på forekomsten av politikk for bybosatte samer – eller bysamer om man vil. Dette kan belyses gjennom en studie av valgprogram som partienes og andre listestilleres strategiske verktøy for kommunikasjon. Ved å studere program for flere valgperioder kan det avdekkes både hvorvidt slike hensyn blir tatt, hvorvidt dette endres over tid, samt eventuelle skiller mellom listestillerne i dette anliggende. Med utgangspunkt i litteraturen om partisystemer og skillelinjer kan bysamenes plass i samepolitikken dermed belyse et mer generelt fenomen: Hva skjer med partisystemet når en ny sak kommer på dagsordenen? Det empiriske materialet er utvalgte program for de sametingsvalgene som er avholdt etter «ny» valgordning: 2009, 2013 og 2017. Så langt vi kjenner til har denne typen materiale ikke tidligere vært benyttet for å belyse politiske eller andre aspekter ved «urfolksurbanitet», hverken i samiske sammenhenger eller for andre urfolk.³

Gangen i artikkelen er som følger: Vi begynner med å skissere et utgangspunkt for analysen, hentet fra litteraturen om partisystemer og skillelinjer. Vi fortsetter med å si litt om mangelfulle samisk-demografiske data i Norge, presentere samisk urbanisering over tid, samt belyse selve begrepet bysame. Med dette som bakgrunn går vi så i gang med den empiriske analysen av valgprogrammene. Etter beskrivelse av materialet og metoden, følger en sammenligning av programmene fra 2017, samt en presentasjon av de mest markante utviklingstrekk siden 2009, før den avsluttende diskusjonen.

Territorielle motsetninger spiller en viktig politisk rolle i mange land. Internasjonalt diskuteres en kløft mellom kosmopolitiske storbyer og tradisjonsbundne bygder. I Norge er både motsetningen mellom sentrum og periferi (Oslo versus utkantregioner) og motsetningen knyttet til landbruksnæringens rolle ansett som veletablerte politiske skillelinjer (se f.eks. Rokkan 1967; Berglund 2011). Hittil har imidlertid ikke territorielle motsetninger framstått som sentrale innenfor samepolitikken. For eksempel er det små forskjeller mellom kommunene innenfor og utenfor språkforvaltningsområdet hva angår velgernes holdninger til ulike samepolitiske stridsspørsmål (Mörkenstam m.fl. 2017). De to tyngste aktørene og hovedmotstanderne i samepolitikken, Norske Samers Riksforbund (NSR) og Arbeiderpartiet, har heller ikke noen særpreget geografisk profil. Tvert imot står begge sterkt i alle deler av landet, både i byer og i samiske bygdesamfunn. Tidligere analyser av skillelinjer i samepolitikken i Norge har i stedet trukket frem holdninger til selvbestemmelse som en sentral skillelinje (Bergh og Saglie 2015a; Mörkenstam m.fl. 2017). Høyre–venstre-dimensjonen skiller også de samepolitiske alternativene fra hverandre på velgernivå, først og fremst på grunn av de tradisjonelle norske stortingspartienes deltakelse i samepolitikken.

Selv om det ikke er noe nytt i at samer bor i byer, er dette saksforholdet blitt satt på den samepolitiske dagsordenen som følge av ny kunnskap og erkjennelser om tiltagende vekst i antall og andel samer bosatt i byer (Pettersen 2011; Sørlie og Broderstad 2011). Men hvordan skal vi forstå og begrepsfeste dette spørsmålet? Vi legger til grunn at bysamenes posisjon i samepolitikken kan forstås som en del av en sentrum–periferi-dimensjon og således utgjøre en potensiell politisk skillelinje. Begrepsparene by/land og sentrum/periferi fra norsk og komparativ politikk kan imidlertid ikke overføres direkte til samepolitikken. Hva som er sentrum og hva som er periferi i samisk sammenheng, faller ikke nødvendigvis sammen med forståelser av tilsvarende i norsk politikk. På regionnivå hevder eksempelvis Selle, Semb, Strømsnes og Nordø (2015, kap. 1) at samepolitikkens sentrum utgjøres av kommunene Kautokeino og Karasjok i indre Finnmark, mens valgkretsen Sør-Norge er den desiderte periferi.⁴ Med sin tilnærming til samepolitikkens sentrum fanger forfatterne inn et område som preges av at a) sentrale samiske institusjoner har sine respektive hovedseter der, og at b) «det samiske» er allestedsnærværende lokalt ved at en stor andel av befolkningen eksplisitt anser seg som samer samtidig som samisk språk er i utbredt bruk. I den sørnorske periferien er det samiske om ikke fraværende, så usynlig(gjort) og marginalt i forhold til samfunnet ellers. De nevnte forfatterne påpeker dessuten at det samepolitiske sentrum ikke bare skiller seg ut fra den sørnorske periferien; de to kommunene skiller seg i større eller mindre grad også ut fra øvrige hovedsakelig rurale områder som utgjør to formelt avgrensede samiske områder nord for Sør-Norge-kretsen, henholdsvis forvaltningsområdet for samisk språk, og det geografiske virkeområdet for Sametingets tilskuddsordninger for næringsutvikling (STN-området).

Når det gjelder begrepsparet by og land må det i samisk kontekst tas høyde for en tradisjonelt utbredt oppfatning om at i byer er det samiske fraværende eller marginal(iser)t, og det å leve i en by, fungerer i seg selv assimilerende (Pedersen og Nyseth 2015b). «Byen» har således i samisk-kulturell forstand fått status som periferi. I samisk-politisk forstand forsterkes denne statusen ved at samepolitikkens (hoved)fokus på forbindelser mellom samisk kultur og natur har knyttet denne politikken særlig sterkt til rurale områder, der det samepolitiske sentrum jo også er (Selle, Semb, Strømsnes og Nordø 2015). Samtidig hører det med her at Norges byer er lokalisert både svært nært og svært fjernt fra dette sentrumet. I forholdet mellom by og land i samepolitikken kan det derfor være på sin plass å operere med grader av sentrum og periferi, eller av sentralitet, slik dette er gjort i enkelte analyser av norsk politikk (Berglund 2011).

Når vi i denne artikkelen diskuterer en potensiell skillelinje mellom by og land, er denne i ytterste konsekvens å forstå som en motsetning mellom det Selle og medforfattere rubriserer som det samepolitiske sentrum bestående av visse samiske bygdesamfunn i indre Finnmark på den ene siden, og på den andre siden: den samepolitiske periferi i form av byer generelt og byer i sør spesielt. Vi velger likevel å bruke de enkle begrepene «by» og «land», fordi mye av debatten i den samiske offentligheten dreier seg om det som kalles «bysamer».

Med dette utgangspunktet er neste spørsmål hvordan partiene stiller seg. En politisk skillelinje er noe mer enn en oppdeling av velgergrupper. Lipset og Rokkan (1967) var riktignok svært opptatt av konfliktstrukturen i samfunnet, men la også vekt på at partiene er selvstendige aktører som kan produsere og vedlikeholde skillelinjer (se også Bartolini og Mair 1990):

E. E. Schattschneider (1960: kap. 4) diskuterte partienes strategiske politisering av skillelinjer mer utførlig. Et hovedpoeng her er at skillelinjene konkurrerer om oppmerksomhet. Selv om mange motsetninger kan finnes i et samfunn, er det bare plass til noen få av dem øverst på den politiske dagsordenen. Hvilke skillelinjer som vinner frem, er et resultat av politiske eliters strategi: «All politics deals with the displacement of conflicts or efforts to resist the displacement of conflict» (Schattschneider 1960: 70). Partier vil sette søkelyset på konflikter som forener deres egne tilhengere og splitter motstanderne. Hovedmotstandere langs en skillelinje har en felles interesse i å vedlikeholde denne motsetningen, og holde andre motsetninger unna dagsordenen.

Når vi går inn i de samepolitiske programmene, er det fordi de kan vise oss i hvilken grad partier og andre listestillere ved sametingsvalg legger vekt på at samebefolkningen i stigende grad består av bysamer. Ut fra litteraturen om partiers strategiske politisering, kan vi sette opp tre alternative utviklingsbaner.

For det første kan utfallet bli en jevn vektlegging av bysamiske spørsmål: Alle partier og lister legger vekt på bysamiske spørsmål, og tar opp spørsmål denne velgergruppa er opptatt av i sine programmer. I så fall virker partikonkurransen slik den skal, ifølge en markedslogikk: Når nye saker dukker opp, er alle partier opptatt av å vinne velgere som legger vekt på denne saken.

For det andre kan utfallet bli en manglende vektlegging av bysamiske spørsmål. I så fall er det ingen partier eller lister som taler bysamenes sak. I tråd med tesen om kartellpartier (Katz og Mair 1995) begrenses partikonkurransen. De eksisterende partiene prioriterer de sakene de alltid har vært opptatt av, mens nye saker stenges ute fra den politiske dagsordenen.

Et tredje mulig utfall er en ujevn vektlegging av bysamiske spørsmål. I så fall kan by–land-motsetningen bli en ny skillelinje i det samiske partisystemet. Man kan tenke seg at enkelte partier og lister markerer seg gjennom å fremme bysamenes interesser. Disse kan eventuelt få en motpol i partier og lister som legger vekt på de samiske bygdene og lokalsamfunnene – på bekostning av bysamene. En tredje gruppe partier og lister kan tenkes å nedtone hele by–land-motsetningen, på bekostning av andre skillelinjer.

Før vi går videre med analysen av partiprogrammene, skal vi se på hvilken urbanisering som faktisk har funnet sted, og hvilken oppmerksomhet denne har fått i andre sammenhenger enn partiprogrammer. Når det gjelder førstnevnte er det en kompliserende faktor at generelle samisk-demografiske data i stor grad mangler. Årsaken til dette er at Norge de senere tiår har vært blant de stater som av ulike grunner ikke tar med informasjon om borgernes tilhørighet til etnisk definerte grupper (urfolk inkludert) i sine nasjonale folketellinger (se f.eks. Kertzner og Arel 2002; Peters 2011; Simon, Piché og Gagnon 2015). Mens alle folketellinger i tidsrommet 1865-1930 inkluderte opplysninger om samisk (og/eller kvensk) tilhørighet – dog med nokså inkonsistente kriterier for etnisk kategorisering – har dette siden 2. verdenskrig kun skjedd to ganger: i 1950 og i 1970 (Torp 1986; Hansen og Evjen 2008). I 1950 ble det spurt om samisk (og/eller kvensk) som dagligspråk i noen få bygder lengst i nord. I 1970 ble det foretatt en tilleggsundersøkelse om samisk språkbruk og (selv)identifikasjon som same i et utvalg tellekretser nord for Saltfjellet, hvorav de fleste i såkalte herreds-/landkommuner⁵ (Aubert 1978). I vår sammenheng er det verdt å merke seg at mens analysen av undersøkelsen fremhevet at så vel samer i de større byene i Nord-Norge som alle samer i Sør-Norge var utelukket fra å delta, ble det samtidig noe paradoksalt oppsummert at «(u)ansett hvordan begrepet «same» blir definert, dreier det seg om en typisk utkantbefolkning, ikke bare i nasjonal målestokk, men også på det kommunale og lokale nivå» (Aubert 1978:113).

Hva som begrunnet og begrunner Norges policy vedrørende registrering av borgernes etnisitet i nasjonale folketellinger, er ikke tema her.⁶ Den faktiske situasjonen er uansett at behov for oppdatert samisk-demografisk kunnskap må dekkes på annet vis enn via denne kilden. Praksis viser at det primært er to kildetyper som da anvendes. Den ene er generelle demografiske data for områder som etter ulike kriterier blir definert som samiske (se f.eks. Sørlie og Broderstad 2011; Angell og Lie 2015; Statistisk sentralbyrå 2018). Disse kildene har særlig to svakheter: at de altså ikke skiller mellom personer med og uten samisk tilhørighet, samt at de først og fremst dekker visse områder nord for Saltfjellet. Den andre kildetypen er Sametingets valgmanntall.⁷ Som samisk-demografisk kilde er valgmanntallets hovedsvakhet at det kun inkluderer det Paul Pedersen (2015) har kalt for den samiske velgerbefolkningen, det vil si samer som er over 18 år og som selv har valgt å melde seg inn valgmanntallet. Likevel – fordi Sametingets valgmanntall altså er landsdekkende, er dette det nærmeste man i dag kommer en formalisert og løpende oppdatert kilde som kan tjene som en indikator på samenes geografiske fordeling i Norge over tid. Noen hovedtrekk i så måte omtales nedenfor.

Primærkilde i studien er utvalgte partiprogrammer fra sametingsvalgene i 2009, 2013 og 2017, altså de som er gjennomført i sju valgkretser. Partiprogrammer er en ofte brukt kilde i internasjonal forskning om partiers posisjoner langs ulike skillelinjer. Blant annet har Manifesto-prosjektet samlet inn, kodet og analysert partiprogrammer fra en rekke land gjennom hele etterkrigstida (se f.eks. Budge m.fl. 2001). Programmene er mye studert fordi de, i motsetning til annen partikommunikasjon, er en autorisert versjon av et partis politiske profil. Partiprogrammer blir sjelden folkelesning, men de utgjør grunnlaget for partiets valgkampkommunikasjon. Programmene blir lest av politiske journalister, som bruker dem som utgangspunkt for spørsmål. Slik sett kan programmene nå et større publikum. Samtidig er innholdet i programmene – i motsetning til i medieoppslag – kontrollert av partiet selv, og uttrykker det partiet ønsker å profilere.

I Norge er partienes programbehandling en omfattende og institusjonalisert prosess (Heidar og Saglie 2002). Norske partiers programmer er dermed noe langt mer bare enn et uttrykk for valgkampstrategi. Hege Skjeie (1992: 44) oppsummerer norske partiprogrammers rolle slik:

Prosesser for programbehandling hos listestillere ved sametingsvalg, har – så langt vi kjenner til – ikke blitt studert. Vi legger dog til grunn at også disse programmene uttrykker en «kollektiv vilje». Heller ikke selve valgprogrammene har vært gjenstand for forskning. Dette kan dels skyldes at programmene ikke er blitt systematisk samlet inn og tilgjengeliggjort, slik som stortingsvalgprogrammer er blitt via NSD. For vår studie fant vi de fleste programmene via listestillernes nettsider. De øvrige fikk vi tak i ved å kontakte listestillerne og be dem om å sende programmene i et søkbart format (word eller pdf).

Valgprogrammer gir selvsagt ikke noe fullstendig bilde av alt listestillerne står for, og ideelt sett ville det vært fordelaktig å supplere programmene med data om hva representanter foreslår i Sametinget, hvordan de stemmer osv. En slik omfattende datainnsamling og analyse ligger likevel utenfor rammene for denne artikkelen.

Vi presenterer analysen i to deler: status per 2017 og utvikling over tid. I førstnevnte omtales alle de utvalgte listestillerne, i sistnevnte omtales primært de med vesentlige endringer.