Costituzione federale

Origini

Dopo il 1830 molti cantoni videro affermarsi movimenti liberali (liberalismo) che riprendevano idee costituzionali risalenti ai tempi dell'Elvetica (Rigenerazione). In meno di un anno vennero adottate 11 nuove Costituzioni cantonali, che fissavano il principio della sovranità popolare e alcuni diritti fondamentali.

I liberali premevano inoltre per una revisione del Patto federale; l'idea, proposta ufficialmente alla Dieta federale dal canton Turgovia nel 1831, venne accettata dalla maggioranza (13 cantoni e mezzo) nel 1832. Il progetto, elaborato da una commissione (Patto Rossi), rielaborato in seconda lettura, fu combattuto energicamente da conservatori cattolici e riformati, federalisti e radicali. Il progetto di Costituzione, su cui in alcuni cantoni furono chiamati a esprimersi i cittadini, in altri solo il Gran Consiglio, venne rifiutato dalla Dieta e dai cantoni nel 1832/1833.

Negli anni 1840, durante i quali l'ago della bilancia si spostò dalla parte dei radicali (radicalismo) nel campo liberale e degli ultramontani (ultramontanismo) in quello conservatore, il conflitto acquisì un carattere sempre più confessionale e si inasprì. Nel 1847, rovesciamenti a Ginevra e a San Gallo diedero la maggioranza nella Dieta ai fautori della revisione; le loro richieste – abolizione del Sonderbund, espulsione dei gesuiti e revisione del Patto federale – portarono alla guerra del Sonderbund, che, dopo meno di un mese, si concluse nel novembre del 1847.

Nuova Costituzione: votazioni e decisioni dell'estate 1848 […]

La commissione di revisione designata dalla Dieta era composta in maggioranza da membri di governi cantonali per lo più votati al compromesso e al pragmatismo, piuttosto che alla coerenza teorica delle proprie idee. Nel febbraio del 1848, solo cinque giorni dopo la prima riunione della commissione, scoppiarono i moti rivoluzionari di Parigi, che ben presto si estesero alle monarchie autoritarie, protagoniste ancora nel gennaio precedente di minacce di intervento nei confronti della Dieta qualora quest'ultima avesse modificato il Patto federale. La crisi servì per portare a compimento l'opera normativa dei cantoni rigenerati con l'adozione di una nuova Costituzione federale; dopo quelle interne, anche le forze antiliberali esterne furono quindi decisamente indebolite. La commissione colse questa opportunità e in poche settimane elaborò il progetto. Nel giugno la Dieta adottò la nuova carta fondamentale, accettata poi da 15 cantoni e mezzo contro 6 e mezzo (Uri, Svitto, Obvaldo, Nidvaldo, Zugo, Vallese, Ticino, Appenzello Interno) in occasione delle votazioni svoltesi in luglio e agosto. A Lucerna l'esito fu positivo soltanto perché i non votanti furono conteggiati come favorevoli, mentre a Friburgo la decisione fu presa dal solo Gran Consiglio.

Il 12 settembre 1848 la Dieta dichiarò che la Costituzione era stata accettata e aveva valore di legge fondamentale della Confederazione; il vecchio Patto federale rimase tuttavia in vigore ancora per qualche settimana, fino all'entrata in funzione dell'Assemblea federale e del Consiglio federale (articolo 7 delle disposizioni transitorie). Nell'ottobre del 1848 i cantoni, mediante elezione popolare oppure nomina parlamentare, scelsero i membri del Consiglio nazionale e del Consiglio degli Stati; il 16 novembre le due Camere, riunitesi a Berna il 6 dello stesso mese, elessero in seduta congiunta i primi sette Consiglieri federali, sancendo così la fine del Patto federale.

Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft. Gouache calligrafata su carta, donata dall'artista solettese Laurenz Lüthi al Consiglio federale nel 1850, 94 x 72 cm (Museo nazionale svizzero, Zurigo, LM-78495.1-2). […]

Confederazione e cantoni

La nuova Costituzione federale combinò il principio nazionale, mantenendo la sovranità dei cantoni, con il principio federalista (federalismo): la Confederazione e gli Stati membri svolgevano i propri compiti in un sistema dualistico di collaborazione. Secondo l'articolo 3 le competenze della Confederazione necessitavano di un fondamento costituzionale. I cantoni esercitavano tutti i diritti non delegati alla Confederazione, secondo il principio di sussidiarietà ripreso anche nelle revisioni del 1874 e del 1999. Le Costituzioni cantonali dovevano ottenere la garanzia della Confederazione, vincolata a tre requisiti: dovevano ottemperare al diritto federale, consentire una certa partecipazione democratica e poter essere sottoposte a revisione quando richiesto dalla maggioranza dei votanti. Nel complesso i poteri della Confederazione erano limitati: oltre alla politica estera (guerra e pace, trattati e rapporti con altri Stati), comprendevano la regalia delle monete, la determinazione di pesi e misure e l'esecuzione di opere pubbliche. Restavano di competenza cantonale il diritto civile, il diritto penale, il diritto procedurale e la polizia nonché l'istruzione, i trasporti, la parte più importante degli affari militari (esercito) e la legislazione su rami economici essenziali quali le banche e il commercio.

Autorità federali

L'organizzazione dello Stato ancorata nella Costituzione del 1848 era ancora in vigore all'inizio del XXI secolo. L'evoluzione economica, politica e sociale trasferì tuttavia in misura sempre maggiore il peso dai cantoni alla Confederazione, evidenziando peraltro i limiti istituzionali di quest'ultima.

In seguito a un compromesso fra centralisti e federalisti, il parlamento fu modellato sul sistema bicamerale statunitense: al Consiglio nazionale, eletto con il sistema maggioritario (sistemi elettorali) e nel quale i cantoni sono rappresentati proporzionalmente in base alla loro popolazione, si affianca il Consiglio degli Stati, in cui ogni cantone ha due rappresentanti (uno per i semicantoni). Le due Camere, completamente equiparate nei loro diritti, per gli affari correnti (budget, concessione di crediti, legislazione) si riuniscono separatamente. L'Assemblea federale riunita, ossia i Consiglieri nazionali e degli Stati in seduta comune, elegge i Consiglieri federali, i giudici federali e, in caso di guerra, il generale. Come istanza giudiziaria decide in caso di conflitti di competenza. Nella Costituzione il principio della separazione dei poteri era quindi rispettato solo in parte perché l'Assemblea federale era concepita come «governo assembleare».

Gli autori della Costituzione, memori della debolezza del sistema del cantone direttore emersa durante la sommossa di Zurigo del 1839 (affare Strauss), dovuta all'assenza di un governo centrale, seguirono per l'esecutivo il modello dei cantoni rigenerati, combinando il principio di collegialità con un sistema dipartimentale. I sette membri del Consiglio federale, ognuno alla testa di un dipartimento dell'amministrazione federale, costituiscono collegialmente il governo e l'organo direttore dello Stato. Il presidente della Confederazione è semplicemente un primus inter pares. Il Consiglio federale non può essere costretto a dimettersi durante il suo mandato (triennale, poi quadriennale).

Il testo costituzionale del 1848 conferiva al Tribunale federale un ruolo limitato: organo non permanente e privo di giudici a tempo pieno, veniva convocato ad hoc per risolvere controversie di sua competenza secondo la legislazione federale (espropriazioni, senza patria, costruzione di ferrovie, divorzio di matrimoni misti ecc.). All'amministrazione della giustizia ordinaria provvedevano i cantoni; del diritto pubblico si occupava quasi esclusivamente il Consiglio federale, contro le cui decisioni era possibile ricorrere alle Camere. L'Assemblea federale attribuì al Tribunale federale un solo caso di diritto pubblico (ricorso di diritto pubblico), quello Dupré nel 1852.

Conquiste democratiche e liberali

La Costituzione del 1848 cercò di tenere conto delle istanze democratiche del tempo attraverso il principio di rappresentatività, vale a dire conferendo ai cittadini (maschi) il diritto di eleggere il Consiglio nazionale. I soli elementi di democrazia diretta erano il referendum obbligatorio in caso di revisioni parziali o totali della Costituzione (articoli 113-114) e la possibilità di domandarne una revisione totale raccogliendo 50'000 firme (articolo 113). Il testo accolse anche principi del liberalismo economico: alcune disposizioni cercavano di agevolare i commerci e la circolazione delle persone fra i cantoni (articoli 29-32), sebbene la garanzia della libertà di commercio e di industria non fosse mai stata oggetto di discussione nella commissione della Dieta federale. Le dogane vennero abolite nel mercato interno e ai cittadini svizzeri cristiani – ma non a quelli ebrei – fu concessa la libertà di domicilio (articoli 41-42). L'inserimento di un articolo che garantiva la libertà di culto sanciva la fine della discriminazione dei riformati nei cantoni cattolici e dei cattolici in quelli riformati; allo stesso non potevano però appellarsi gli israeliti e i credenti di altre religioni; l'articolo 54 vietava la pena di morte per i rei di delitti politici.

La revisione parziale del 1866

Nel 1862 la Confederazione intendeva stipulare un trattato di commercio e di domicilio con i Paesi Bassi che avrebbe accordato a tutti i cittadini neerlandesi, incluse le persone di religione ebraica, la parità di diritti e la piena libertà di movimento in Svizzera. Poiché gli israeliti dei Paesi Bassi avrebbero goduto di maggiori diritti rispetto a quelli svizzeri, il parlamento neerlandese rifiutò la ratificazione del trattato. Per abolire tale discriminazione e ovviare ad altre lacune della Costituzione, le autorità federali proposero quindi una revisione. Nel 1866 il parlamento sottopose al popolo e ai cantoni nove modifiche parziali che avrebbero equiparato sul piano giuridico gli ebrei agli altri cittadini, sancito nuovi diritti individuali (libertà di coscienza, diritto di voto sul piano comunale per i cittadini svizzeri domiciliati) e attribuito alla Confederazione competenze più ampie. In votazione popolare fu accettato solo l'adattamento della libertà di domicilio e della parità di diritti (articoli 41 e 48, riassunti nel cosiddetto secondo punto di revisione), le altre otto modifiche vennero respinte.

Il fallimento del tentativo di revisione va ricondotto a una concezione giusnaturalista e statica di costituzione, retaggio della Rigenerazione (giusnaturalismo). Secondo tale visione, il testo fondamentale stabiliva i valori più alti che governavano la vita della comunità politica, derivati dalla filosofia politica e trasferiti dalla Costituzione all'ordinamento giuridico. La carta costituzionale era considerata un'opera perenne, compiuta, e sostanzialmente intangibile. Di conseguenza non solo era più difficile da modificare rispetto alla legislazione ordinaria, nella misura del possibile non doveva subire alcuna mutazione.

Il tentativo fallito del 1872

Volantino dei federalisti in vista della votazione sulla revisione della Costituzione federale del 1872 (Biblioteca nazionale svizzera, Berna).

Gli anni 1860 videro il rafforzamento del Movimento democratico, che, in contrasto con l'élite liberale (i «baroni della Confederazione»), chiedeva un ulteriore potenziamento delle istituzioni della democrazia diretta e mirava a una revisione della Costituzione federale, dopo i successi conseguiti in numerosi cantoni. Il progetto elaborato dall'apposita commissione bicamerale conteneva molte novità: l'introduzione del matrimonio civile, richiesta da un postulato nel 1869, si iscriveva nel contesto del Kulturkampf, che in Svizzera si ravvivò e si infiammò ulteriormente quando il Concilio Vaticano I proclamò il dogma dell'infallibilità papale (1870). Di stampo liberale erano le proposte volte a inserire nella carta fondamentale un articolo sulla scuola e a sancire la libertà di commercio e di industria. La Società svizzera dei giuristi chiedeva un'unificazione in campo giuridico e una riorganizzazione del Tribunale federale. Le carenze della difesa nazionale – divenute palesi durante la guerra franco-prussiana, quando vennero presidiate le frontiere – suggerivano uno spostamento di competenze a favore della Confederazione; oltre a una legislazione sulle fabbriche sul piano federale, il Movimento democratico chiedeva i diritti di iniziativa e di referendum per leggi e decreti federali.

Revisione totale della Costituzione: votazioni del 12 maggio 1872 […]

Il progetto, che nel complesso conteneva quindi troppi postulati, trovò oppositori nel campo dei cattolici conservatori e tra i federalisti romandi; nella votazione del 12 maggio 1872 la revisione totale fu respinta dai votanti con 260'859 no contro 255'609 sì e da 13 cantoni contro 9.

La Costituzione del 1874

Quella sconfitta di misura indusse i fautori della revisione a compiere un secondo tentativo. Riducendo da una parte le competenze federali in materia militare, giuridica e scolastica nonché i diritti democratici rispetto al testo votato nel 1872, e inasprendo dall'altro le disposizioni ispirate al Kulturkampf, essi riuscirono a restringere il campo degli oppositori ai soli cattolici conservatori e a portare dalla loro parte i cantoni riformati di Appenzello Esterno, Grigioni, Vaud, Neuchâtel e Ginevra; in occasione della votazione del 19 aprile 1874 la revisione fu approvata sia dal popolo (340'199 voti contro 198'013) sia dai cantoni (13 e mezzo contro 8 e mezzo).

Revisione totale della Costituzione: votazioni del 19 aprile 1874 […]

Il nuovo testo comportò un consolidamento dello Stato federale. Le maggiori competenze attribuite alla Confederazione in materia di diritto commerciale crearono le basi per una legislazione federale unitaria, la cui applicazione venne affidata al Tribunale federale, ormai permanente. La libertà di culto venne concessa non solo alle due maggiori confessioni cristiane, ma a tutte le comunità religiose. La libertà di domicilio fu estesa; i comuni e i cantoni dovevano permettere l'esercizio dei diritti politici – dopo un breve periodo di transizione – anche ai domiciliati maschi provenienti da altri comuni o cantoni. Per la prima volta erano garantiti la libertà di credenza e coscienza, la libertà di commercio e di industria nonché il diritto a contrarre matrimonio. Vennero aboliti le pene corporali, l'arresto per debiti e la pena capitale. In seguito a un triplice omicidio avvenuto a Basilea nel 1876, già nel 1879 fu tuttavia accolta in votazione popolare la possibilità per i cantoni di reintrodurre la pena di morte, salvo nel caso di delitti politici. Le questioni di stato civile furono riservate ai soli organi statali. La fondazione di nuovi conventi o ordini religiosi venne vietata e gli ecclesiastici dichiarati ineleggibili al Consiglio nazionale. Il testo, infine, inasprì l'interdizione dei gesuiti, già varata nel 1848, e vincolava la creazione di nuove diocesi all'approvazione federale (articoli d'eccezione). Queste norme, ritenute discriminatorie da una maggioranza dei cattolici, contribuirono alla definizione di una propria identità per il cattolicesimo politico fino alla seconda metà del XX secolo.

Benché il varo di nuovi diritti e una secolarizzazione più spinta segnassero l'apogeo del sistema liberale, la Costituzione del 1874 comportò anche il passaggio della democrazia rappresentativa a quella semidiretta e, di conseguenza, sancì la fine del monopolio politico liberale. Per compensare la perdita da parte dei cantoni di una serie di competenze, adottati dal parlamento, le leggi e i decreti federali di carattere obbligatorio generale erano assoggettati al referendum facoltativo, che richiedeva almeno 30'000 firme. Questa novità rese necessario coinvolgere nel governo i cattolici conservatori che tramite il referendum potevano bloccare dei progetti del parlamento, ad esempio nel 1884 quando vennero bocciati contemporaneamente quattro oggetti in votazione («cammello a quattro gobbe»). Nel 1890 l'Assemblea federale elesse quindi il Lucernese Josef Zemp, primo cattolico conservatore a entrare in Consiglio federale. Più tardi la partecipazione politica al governo federale (democrazia consociativa) fu estesa ad altre forze capaci di lanciare un referendum, come il Partito dei contadini, degli artigiani e dei borghesi (PAB) e il Partito socialista (PS).

Fogli commemorativi per la votazione sulla revisione della Costituzione federale del 1874. A sinistra: litografia di Josephine Schütz-Witt, pubblicata a Zurigo da Hindermann & Siebenmann, 1874, 76,5 x 58 cm. A destra: litografia di E. Conrad, pubblicata a Zurigo da A. Frey, 1874, 51 x 41,5 cm (Zentralbibliothek Zürich, Graphische Sammlung, Geschichte 1874 Schweiz III, 1). […]

Modifiche introdotte tra il 1875 e il 1998

La Costituzione completamente riveduta del 1874 riprese alla lettera numerosi articoli del testo precedente, ma perse il suo carattere statico. Uomini politici e giuristi non la considerarono più come monumento sacro e immutabile, ma come fondamento del processo democratico, pedana su cui combattere le schermaglie politiche. L'introduzione dell'iniziativa popolare per revisioni parziali nel 1891 rafforzò questo effetto. Tra il 1875 e il 1998 la carta fondamentale subì oltre 162 revisioni parziali, incluse le 12 leggi costituzionali temporanee; quasi sempre le modifiche vennero introdotte su impulso delle autorità federali e non di iniziative popolari. Nella Costituzione vennero iscritti anche principi controversi: in applicazione della prima iniziativa popolare coronata da successo, nel 1893 fu introdotto il divieto della macellazione rituale, una rivendicazione antisemita.

Le novità, indicate dagli articoli con i numerali latini bis, ter, quater, ecc., e molto diverse tra loro per data d'introduzione, grado di precisione e formulazione linguistica, resero la Costituzione sempre più eterogenea e sempre meno trasparente. Le modifiche apportate concernevano la ripartizione delle competenze nello Stato federale, i diritti politici, l'organizzazione delle autorità federali, i diritti fondamentali, il numero e il territorio dei cantoni.

Analogamente alla prima carta fondamentale, la Costituzione del 1874 era concepita come codificazione organica. Raccolta sistematica di tutte le leggi costituzionali, non doveva contenere leggi adottate al di fuori della procedura legislativa ordinaria. Tra il 1915 e il 1970 il potere costituente si allontanò da questa idea, emanando una dozzina di norme costituzionali – tutte di carattere transitorio –, senza integrarle nella Costituzione. Dopo il 1970 questo genere di norme fu riunito sotto il titolo delle disposizioni transitorie (articoli 8-18 della Costituzione federale del 1874), una prassi seguita fino ad oggi, che consentì di garantire il carattere normativo sovraordinato della Costituzione.

Nella procedura legislativa l'Assemblea federale è la garante inoppugnabile della conformità delle leggi alla Costituzione (articolo 113, capoverso 3 della Costituzione federale del 1874). Nella valutazione della costituzionalità di singoli disegni di legge gode di un ampio margine di manovra; spesso le decisioni si basano su argomentazioni più prettamente politiche che giuridiche. Le autorità che amministrano la giustizia esercitano sì un controllo, ma si trovano anche nella situazione di dover applicare delle disposizioni anticostituzionali.

Ripartizione delle competenze nello Stato federale

La maggioranza delle revisioni parziali riguardò la ripartizione delle competenze fra i cantoni e la Confederazione, con quest'ultima che tendeva ad assumerne sempre di più. Le vennero affidati compiti nell'ambito dell'unificazione del diritto (civile e penale), del diritto di cittadinanza, delle assicurazioni sociali e della tutela dei partner contrattuali più deboli quali i lavoratori e le lavoratrici dipendenti, gli inquilini e le inquiline (locazione) e i consumatori e le consumatrici. Le vennero inoltre conferiti poteri nuovi o ampliati in materia di pianificazione del territorio, protezione dell'ambiente, trasporti, politica economica e spese statali; molte di queste modifiche comportarono l'istituzione di organi corrispondenti (per esempio nuovi uffici federali) e, di conseguenza, un potenziamento dell'amministrazione federale.

Diritti politici

Il referendum facoltativo sulle leggi, introdotto nel 1874, si rivelò un'arma a disposizione delle minoranze parlamentari: fino al 1891 la maggioranza radicale poté imporre solo sei testi di legge, mentre 13 non superarono lo scoglio del referendum lanciato da gruppi conservatori e federalisti. Per permettere al popolo di partecipare alle vicende politiche non solo in maniera passiva, ma anche propositiva, nel 1891 fu introdotta l'iniziativa popolare per chiedere una revisione parziale della Costituzione (articoli 121-122), per la quale era necessario raccogliere 50'000 firme. In genere le iniziative erano presentate sotto forma di progetti già elaborati, sui quali l'Assemblea federale poteva dare solo un'indicazione di voto. Singole iniziative, tuttavia, assumevano la forma – anch'essa prevista dalla legge fondamentale – di proposte generali, e il parlamento, se le approvava, sottoponeva a votazione popolare una propria bozza concreta di modifica che andava nella medesima direzione. Nella forma della proposta generica, l'Assemblea federale può esercitare un'influenza maggiore sul testo dell'iniziativa, motivo per cui non viene quasi mai scelta da chi promuove un'iniziativa. 

Nel XX secolo l'iniziativa divenne uno strumento delle forze extraparlamentari e dei gruppi di sinistra o di destra le cui rivendicazioni non ottenevano una maggioranza nelle Camere. Spesso rifiutate, queste iniziative fecero però da preambolo a dibattiti e controprogetti che in numerosi casi finirono con l'influenzare la legislazione, di regola parecchio ritardata.

Nel 1918, dopo due tentativi falliti (1900, 1910), venne accolta un'iniziativa sull'elezione del Consiglio nazionale secondo il sistema proporzionale (articolo 73), rivendicato anche dal comitato di Olten durante lo sciopero generale. Nel 1919 quella modifica costò ai radicali la maggioranza assoluta alla Camera bassa, mentre i socialisti vi conquistarono lo stesso numero di seggi dei cattolici conservatori; anche il neonato Partito dei contadini, degli artigiani e dei borghesi (PAB) fece il suo ingresso in parlamento, dove rafforzò il predominio borghese.

In seguito alla controversa convenzione del Gottardo con l'Italia e la Germania (1909), nel 1921 venne inserito nella Costituzione un ulteriore elemento di democrazia diretta: il referendum sui trattati internazionali. Formulato in maniera poco felice per quanto concerne i testi da sottoporre a referendum, ne escluse ad esempio l'adesione alla Convenzione europea dei diritti dell'uomo (1974). Queste lacune e l'importanza crescente degli accordi internazionali (organizzazioni internazionali) nella seconda metà del XX secolo spinsero il legislatore, nel 1977, a trovare una formulazione più precisa (articolo 89, capoversi 3-5). Altre iniziative, che chiedevano un ulteriore sviluppo degli elementi di democrazia diretta, furono invece bocciate alle urne; nel 1987, per esempio, venne respinta un'iniziativa popolare volta a inserire nella Costituzione un referendum sulle spese militari.

Nel 1966 la regolamentazione del diritto di voto per gli Svizzeri all'estero fu affidata alla Confederazione (articolo 45^bis, capoverso 2). Il suffragio femminile, rifiutato ancora nel 1959, venne finalmente accolto nel 1971 (articolo 74). Nel 1991, dopo un tentativo fallito nel 1979, l'età minima di voto venne abbassata da 20 a 18 anni (articolo 74, maggiore età).

Nel 1977 popolo e cantoni accettarono a grande maggioranza la proposta parlamentare di portare a 50'000 il numero delle firme necessarie per il referendum e a 100'000 quelle per l'iniziativa. Nella votazione referendaria sulla legge federale sui diritti politici fu fissato a 18 mesi il periodo utile per la loro raccolta. Nel 1987 si rimediò a un grave difetto della procedura di voto, consentendo il doppio sì nel caso in cui in una votazione fossero presenti sia un'iniziativa sia un controprogetto dell'Assemblea federale (articolo 121^bis); da allora all'Assemblea federale non può più spaccare in due uno schieramento riformista tramite il lancio di un controprogetto.

La legge fondamentale del 1874 conteneva la clausola d'urgenza, che permetteva di sottrarre le leggi e i decreti federali giudicati urgenti al referendum obbligatorio; il continuo ricorso a tale strumento nella prima metà del XX secolo equivalse a uno smantellamento del referendum legislativo. Un'iniziativa popolare contro il diritto d'urgenza, accolta nel 1939, si rivelò un rimedio insufficiente; per una formulazione diversa della clausola (articolo 89^bis) fu necessario attendere l'iniziativa «per il ritorno alla democrazia diretta», accettata nel 1949. Anche le leggi federali urgenti furono sottoposte a referendum, ma quest'ultimo poteva essere lanciato solo dopo l'entrata in vigore del progetto di legge.

Organizzazione delle autorità federali

Per 125 anni le disposizioni relative alle autorità federali restarono pressoché invariate, sebbene il peso politico si spostasse gradualmente dall'Assemblea federale al governo. Nel 1900 e nel 1942 fallirono delle iniziative che prevedevano un esecutivo eletto dal popolo e con un organico più ampio di nove membri. Nel 1914 il potere costituente elevò il Tribunale federale a suprema istanza amministrativa della Confederazione (articolo 114^bis). Fino al 1968 le sue competenze furono regolate secondo il sistema dell'enumerazione; solo in seguito all'affare Mirage l'Assemblea federale decise di passare al sistema della clausola generale.

Molte misure adottate dal Consiglio federale durante i due conflitti mondiali (prima guerra mondiale, seconda guerra mondiale) e la crisi economica mondiale degli anni 1930 erano prive di basi costituzionali. Esse poggiavano sui pieni poteri concessi dall'Assemblea federale all'esecutivo in virtù di un diritto di necessità extracostituzionale non scritto, che permisero, ad esempio l'introduzione di un'imposta federale diretta sul reddito, detta «imposta per la difesa nazionale», legge costituzionale nel 1950 e ancorata nella Costituzione nel 1958.

Diritti fondamentali

La parte della Costituzione relativa ai diritti fondamentali subì poche modifiche. Nel 1969 venne aggiunta la garanzia della proprietà (articolo 22^ter), già riconosciuta dieci anni prima come diritto fondamentale non scritto dal Tribunale federale. Dopo il 1950 aumentarono le critiche agli articoli d'eccezione; nel 1973 i divieti che colpivano i gesuiti e i nuovi conventi furono aboliti. Nel 1974 la Confederazione aderì alla Convenzione europea dei diritti dell'uomo, le cui disposizioni hanno da allora di fatto un valore costituzionale (diritti umani). Nel 1975 caddero le ultime limitazioni poste alla libertà di domicilio (articolo 45, nuova modifica nel 1983), e nel 1981 fu ancorata nella Costituzione la parità tra uomo e donna (articolo 4, capoverso 2); nel 1992, dopo il fallimento di due proposte analoghe (1977, 1984), venne introdotto un servizio civile sostitutivo per gli obiettori di coscienza. L'introduzione dei diritti fondamentali di matrice sociale si rivelò particolarmente complicata: furono respinti, ad esempio, quelli relativi al lavoro (1894, 1946, 1947), all'alloggio (1970) e all'istruzione (1973), e nel 1987 l'Assemblea federale bocciò anche l'adesione alla Carta sociale europea, varata nel 1961. Intorno al 1960 il Tribunale federale iniziò a completare i diritti fondamentali contenuti nella Costituzione con quelli non scritti, sempre che questi costituissero la premessa per un diritto di libertà scritto o fossero considerati componenti imprescindibili dell'assetto democratico di uno Stato di diritto (libertà di opinione, libertà personale, diritto alla vita, libertà di lingua, libertà di associazione e diritto al minimo vitale).

I cantoni e i loro territori

Il numero e i confini dei cantoni rimasero invariati dalla nascita dello Stato federale al 1978: in quell'anno popolo e cantoni accettarono la nascita del nuovo canton Giura, con conseguente adattamento di due punti della Costituzione (articoli 1 e 80). Ogni modifica territoriale successiva – come i passaggi del Laufental (1993) e del comune di Vellerat (1996) dal canton Berna rispettivamente ai cantoni Basilea Campagna e Giura – fu sottoposta al referendum costituzionale, perché l'articolo 5 della carta fondamentale garantiva il territorio dei cantoni.

Il tentativo di revisione totale del 1935

Dopo la prima guerra mondiale il Consiglio nazionale chiese una revisione totale della Costituzione, ma l'urgenza dei problemi economici e sociali da affrontare fece scivolare questo progetto in secondo piano.

Nel 1934 i frontisti, assieme a cerchie artigiane, ai Giovani conservatori e al movimento del periodico Das Aufgebot di Jacob Lorenz, presentarono un'iniziativa per una revisione totale. Le loro proposte risultavano da una confusa mescolanza di idee fasciste, nazionaliste, anticomuniste, antisemite, antiparlamentari e antiliberali (fascismo, anticomunismo, antisemitismo, frontismo); il capitalismo doveva essere sostituito da un sistema economico corporativo che riconciliasse datori di lavoro e lavoratori (corporativismo); la democrazia elettorale e referendaria avrebbe dovuto far posto a uno Stato corporativo autoritario, il cui capo – che per i teorici frontisti poteva essere un Landamano federale – riconquistasse la classe operaia, alienata dalla patria dalla socialdemocrazia internazionalista. L'8 settembre 1935 l'iniziativa venne respinta a netta maggioranza, con 511'578 voti contro 196'135 e 19 cantoni contro 3.

Origini

Manifesto per il «no» in vista della votazione del 18 aprile 1999 sul decreto federale relativo a una nuova Costituzione federale (Plakatsammlung der Schule für Gestaltung Basel, Münchenstein).

L'affare Mirage e pubblicazioni di carattere politico (tra cui lo scritto Helvetisches Malaise, pubblicato nel 1965 dal costituzionalista Max Imboden) indussero nel 1965 Karl Obrecht, Consigliere agli Stati radicale, e Peter Dürrenmatt, Consigliere nazionale liberaldemocratico, a presentare ognuno una mozione per una revisione totale della Costituzione allo scopo di riportarla al passo con i tempi. Le Camere federali trasmisero le mozioni al Consiglio federale, che nel 1967 istituì una prima commissione di esperti, diretta dall'ex Consigliere federale Friedrich Traugott Wahlen. Nel 1973 il rapporto finale della commissione costituì la base per una prima bozza di Costituzione, che un secondo gruppo di 46 esperti, presieduto dal Consigliere federale Kurt Furgler, elaborò entro il 1977 e che venne accolta in maniera negativa in occasione della procedura di consultazione: nei quasi 900 pareri espressi emersero critiche contro la ripartizione imprecisa dei compiti tra Confederazione e cantoni, ma anche contro l'ordinamento previsto in materia di socialità, di proprietà e di economia.

Revisione totale della Costituzione: votazioni del 18 aprile 1999 […]

Nel 1985 il Consiglio federale propose alle Camere di proseguire la revisione totale, ma solo nel 1987 ottenne dal parlamento l'incarico di preparare un'altra bozza. Il mandato era circoscritto unicamente a un riassetto formale, all'uniformazione linguistica e all'aggiornamento del diritto costituzionale vigente (scritto e non scritto): separando l'aggiornamento linguistico e giuridico dalle riforme di contenuto che toccavano i diritti popolari e la giustizia si voleva evitare il fallimento sul nascere del progetto come avvenuto nel 1977. L'amministrazione federale preparò una bozza, posta poi in consultazione nel 1995; l'anno successivo, in base alle risposte pervenute, il governo sottopose un testo definitivo con messaggio alle Camere, che lo approvarono il 18 dicembre 1998. Il 18 aprile 1999 la revisione totale della Costituzione fu accolta dal popolo (969'310 sì contro 669'158 no) e da 13 cantoni contro 10.

I contenuti della Costituzione del 1999

La nuova Costituzione, entrata in vigore il primo gennaio 2000, riprendeva in sostanza le disposizioni già esistenti, riformulate in maniera più attuale. Il testo è suddiviso in sei parti o «titoli»: la prima è dedicata alle disposizioni generali; la seconda enuncia per la prima volta sistematicamente i diritti fondamentali e contiene un catalogo degli obiettivi sociali, da cui però non si possono evincere né competenze né diritti immediati a prestazioni statali; la terza regola la ripartizione dei compiti, sottolineando in particolar modo la collaborazione fra le diverse componenti (Confederazione, cantoni, comuni); la quarta definisce i diritti politici delle cittadine e dei cittadini; la quinta comprende le disposizioni sulle autorità federali; la sesta quelle sulla revisione della Costituzione.

Nel testo del 1999 vennero stralciate disposizioni non più consone a una carta costituzionale od obsolete. Dalla versione del 1874 non furono ad esempio riprese quelle sulle scorte di grano (articolo 23^bis) o sul divieto dell'assenzio (articolo 32^ter), il controllo delle agenzie di emigrazione (articolo 34), l'inammissibilità delle tasse d'ammissione al matrimonio (articolo 54) o il divieto dei rapporti di sudditanza (articolo 4). Furono per contro integrate norme legali quali il diritto alla protezione dei dati (articolo 13), l'obbligo per le e i parlamentari di rendere pubblici i loro legami con gruppi d'interesse (specialmente i mandati in consigli di amministrazione, articolo 161) o l'immunità (articolo 162). Anche diritti fondamentali non codificati, riconosciuti dal Tribunale federale, e certi diritti fondamentali sanciti dalle convenzioni internazionali sui diritti umani vennero iscritti nella Costituzione.

La modernizzazione della lingua, vale a dire la codificazione di sentenze giudiziarie e la nuova delimitazione tra quanto deve figurare nella Costituzione e quanto rileva di leggi d'applicazione, implicò necessariamente delle valutazioni politiche. Questo rinnovo determinò quindi degli spostamenti d'accento le cui conseguenze non erano ancora prevedibili all'inizio dei lavori e che comportarono nuove interpretazioni del diritto. Il termine di «aggiornamento» («Nachführung»), utilizzato nel 1985 nelle discussioni sulla necessità di una revisione totale, non colse quindi pienamente la portata delle modifiche. 

Le poche innovazioni di fondo riguardavano tutte, senza eccezioni, questioni su cui esisteva un ampio consenso parlamentare: le Camere introdussero, ad esempio, un articolo sulla promozione della cultura, benché nel 1994 una proposta analoga, sottoposta a votazione popolare, non avesse ottenuto la maggioranza dei cantoni. Le novità, che per lo più riguardavano i rapporti fra Confederazione e cantoni o le norme relative al parlamento, furono prevalentemente proposte dalla Conferenza dei governi cantonali o dalle due Commissioni parlamentari delle istituzioni politiche.

Le riforme di accompagnamento

Il decreto del 1987, che distinse l'aggiornamento della Costituzione dagli altri iter di riforma, contribuì in maniera decisiva a far sì che la nuova legge fondamentale fosse accettata da popolo e cantoni dopo un processo più che trentennale. Il Consiglio federale propose inoltre di proseguire la riforma delle parti riservate ai diritti popolari e alla giustizia, separate dalla revisione totale.

Le proposte del governo, che prevedevano un ampliamento dei diritti popolari (referendum facoltativo in campo amministrativo e finanziario) e l'aumento delle firme necessarie per l'iniziativa costituzionale e per il referendum legislativo, non raccolsero un consenso parlamentare. Nel 1999 il Consiglio degli Stati ripropose in un'iniziativa parlamentare quei punti capaci di creare un consenso; accettata dal popolo nel 2003, sancì la creazione dell'iniziativa popolare generica, che permette di chiedere modifiche sia costituzionali sia legislative attraverso un progetto concepito in termini generici; il referendum facoltativo in materia di trattati internazionali fu inoltre esteso a quei trattati, anche bilaterali, la cui applicazione rende necessaria una modifica del diritto. Poiché in un sistema bicamerale la realizzazione legale dell'iniziativa popolare generica si rivelò impossibile, poco dopo quest'ultima venne abrogata dall'Assemblea federale; la soppressione fu accettata da popolo e cantoni nel 2009.

Il Consiglio nazionale decise già nel 1999, nel corso dei lavori preparatori per la riforma della giustizia, di rinunciare a estendere la giurisdizione costituzionale. La bozza, accettata il 12 marzo 2000 con l'86,4% dei voti e da tutti i cantoni, si limitava all'unificazione della procedura penale e civile, che nessuno contestava, e a un potenziamento delle istanze giudiziarie preliminari con funzioni di sgravio per il Tribunale federale. La necessaria legislazione entrò in vigore gradualmente fino al primo gennaio 2007.

Un'altra riforma volta a modificare l'assetto giuridico istituzionale – quella dei vertici dello Stato, avviata verso il 1990 a prescindere dalla revisione totale della Costituzione, ma da essa dipendente in termini contenutistici – perse ogni slancio dopo il fallimento della riforma del governo nel 1993. Nel 2001 il Consiglio federale rilanciò il progetto, che fu poi abbandonato nel 2013; le due Camere decisero la non entrata in materia dopo la bocciatura della riforma del governo proposta dal Consiglio federale nel 2010.

Principali revisioni parziali 2000-2022

Dopo l'entrata in vigore della nuova Costituzione, numerose domande di revisione riuscirono a raccogliere una maggioranza; qui si citano solo le principali (la revisione degli articoli consacrati alla giustizia e ai diritti popolari sono stati trattati nel capitolo precedente). Nel 2001 fu soppresso il cosiddetto articolo sulle diocesi (articolo 72, capoverso 3), un punto che il parlamento aveva estrapolato dalla revisione totale della Costituzione per non complicare il progetto.

Il freno all'indebitamento, adottato nel 2001, stabilì il tetto massimo delle uscite ordinarie annuali in funzione delle entrate (articoli 126 e 159, capoverso 3, lettera c e capoverso 4). Tra il 2003 e il 2019 il tasso di indebitamento della Confederazione passò quindi da quasi 25% a 13%. In caso di fabbisogno finanziario straordinario, il parlamento può aumentare l'importo massimo delle uscite, a condizione che entrambe le Camere siano d'accordo.

Nel 1986 l'adesione della Svizzera all'Organizzazione delle Nazioni Unite (ONU) fu rifiutata dai votanti. Gli sconvolgimenti geopolitici che fecero seguito alla fine della Guerra fredda (1989-1990) temporaneamente relegarono in secondo piano la neutralità come massima della politica estera. Dopo l'adesione ad altre organizzazioni internazionali, nel 2002 finalmente anche quella all'ONU fu accettata da popolo e cantoni (articolo 197, cifra 1).

La Nuova impostazione della perequazione finanziaria e della ripartizione dei compiti tra Confederazione e cantoni (NPC), accolta da popolo e cantoni nel 2004, comportò una serie di modifiche costituzionali. Volta a meglio distribuire i compiti dello Stato e a equilibrare le capacità finanziarie dei cantoni, questa vera e propria riforma del federalismo entrò in vigore nel 2008.

La risistemazione delle disposizioni costituzionali sulla formazione fu accolta in votazione popolare nel 2006, praticamente senza opposizione (articoli 61a-67). Venne confermata la competenza dei cantoni in materia, ma introdotta un’armonizzazione del settore scolastico per quanto riguarda l’età d’inizio della scolarità e la scuola dell’obbligo, la durata e gli obiettivi delle fasi della formazione e il passaggio dall’una all’altra fase, nonché il riconoscimento dei diplomi. Fu inoltre iscritta nella Costituzione la promozione dell'innovazione fondata sulla scienza, ossia lo sviluppo di nuove tecnologie, prodotti e servizi mediante la ricerca.

Nel 2007 la fondazione Helvetia Nostra depose l'iniziativa popolare «Basta con la costruzione sfrenata di abitazioni secondarie!» per contenere l'edificazione sconsiderata del paesaggio. Combattuta dal Consiglio federale, da organizzazioni turistiche e dal settore edilizio, la limitazione al 20% delle abitazioni secondarie rispetto al totale delle unità abitative di un comune fu accolta di stretta misura da popolo e cantoni nel 2012 (articoli 75b e 197, cifra 9).

L'iniziativa popolare «sulle cure infermieristiche», lanciata dall'Associazione svizzera delle infermiere e degli infermieri (ASI), contro la quale il parlamento aveva presentato un controprogetto indiretto, fu accettata con una chiara maggioranza nel 2021 nel contesto della pandemia di coronavirus (articolo 117b). Nella prima fase di attuazione il Consiglio federale puntò soprattutto su una campagna di formazione, volta ad aumentare il numero di personale infermieristico qualificato. 

Manifesti dei sostenitori dell'iniziativa popolare federale «contro l'edificazione di minareti» appesi nella stazione centrale di Zurigo, fotografati il 26 ottobre 2009 (KEYSTONE / Steffen Schmidt, immagine 77739328).

Di particolare rilevanza per il diritto costituzionale fu l'accettazione, a partire dal 2004, di diverse iniziative popolari la cui applicazione era in contrasto con il diritto internazionale pubblico. Tra queste le iniziative «internamento a vita per criminali sessuomani o violenti estremamente pericolosi e refrattari alla terapia» nel 2004 (articolo 123a), «contro l'edificazione di minareti» nel 2009 (articolo 72, capoverso 3), «per l'espulsione degli stranieri che commettono reati» nel 2010 (articolo 121 capoversi 3-6 e articolo 197, cifra 8) e il «divieto di dissimulare il proprio viso» nel 2021 (articolo 10a). Anche l'iniziativa «contro l'immigrazione di massa» (articolo 121a) nel 2014 ottenne una maggioranza, mentre quella «per l'attuazione» che faceva riferimento alla prima (articolo 197, cifra 11) fu respinta nel 2016 (stranieri, xenofobia). In alcuni casi l'Assemblea federale mitigò il rischio di conflitti derivanti dall'accettazione di queste iniziative, ammorbidendo la loro applicazione pratica, come avvenne, in particolare, per l'«internamento a vita» e l'«immigrazione di massa».